德陽市羅江區(qū)白馬關(guān)鎮(zhèn)的萬佛村，游客在民宿院壩里喝茶。四川日報(bào)全媒體記者 何海洋 攝

　　廣漢市高坪鎮(zhèn)水磨村，生動有趣的立體墻畫吸引游客拍照。四川日報(bào)全媒體記者 肖雨楊 攝

　　一方有盤活閑置農(nóng)房的需求

　　另一方有田園生產(chǎn)生活的向往

　　但盤活過程中，風(fēng)險(xiǎn)暗藏

　　同時用地、資金、產(chǎn)權(quán)等方面的約束

　　也制約著利用空間……

　　四川日報(bào)全媒體記者 史曉露

　　2月21日，德陽什邡市馬井鎮(zhèn)金牛村，50歲的哈爾濱人安宏邈和妻子收拾行裝，準(zhǔn)備回城上班。兩年前，安宏邈租下這處農(nóng)房，進(jìn)行改造和裝修，把這里當(dāng)作今后的落腳點(diǎn)。

　　2月底，德陽市羅江區(qū)白馬關(guān)鎮(zhèn)萬佛村的李花、油菜花競相綻放，村里的民宿也迎來不少游客打卡。

　　在鄉(xiāng)村擁有一處房子，或利用農(nóng)房打造民宿 ，是無數(shù)人的夢想，但又面對一系列問題。如何有效盤活閑置農(nóng)房？推進(jìn)中有哪些風(fēng)險(xiǎn)？近日，記者前往德陽、成都等地鄉(xiāng)村進(jìn)行采訪調(diào)查。

　　1

　　一紙租約

　　雖不能買，但城里人可租閑置農(nóng)房20年，八成人“用于養(yǎng)老”

　　安宏邈租的這處房子，戶主是一對老人，隨子女進(jìn)城，農(nóng)房因此閑置�！斑@里氣候舒服，交通方便，一開門就是農(nóng)田，環(huán)境好�！�2019年，安宏邈和房主簽下合約，用5萬元的租金，拿下這處農(nóng)房20年的租期。

　　在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的當(dāng)下，有無數(shù)村民進(jìn)城，也有無數(shù)個安宏邈選擇下鄉(xiāng)。

　　不過，農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)和社會保障功能，僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，其所有權(quán)歸村集體，資格權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)戶。農(nóng)房和宅基地不可分割，農(nóng)戶擁有房屋的所有權(quán)，但不能將房子賣給非本村集體的成員。也就是說，禁止城里人下鄉(xiāng)購買宅基地和農(nóng)房。

　　但與此同時，農(nóng)村房屋閑置現(xiàn)象愈發(fā)突出，自然資源部數(shù)據(jù)顯示，約20%的農(nóng)村住房常年無人居住。德陽市對旌陽區(qū)、廣漢市、中江縣3個縣(區(qū)、市)6個村進(jìn)行了抽樣調(diào)查，平均農(nóng)房閑置率約為40%，整體閑置與部分閑置各占一半。

　　如何盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房？2018年的中央一號文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。這意味著，城鎮(zhèn)居民雖然不能購買農(nóng)房，但在符合用途管制前提下，可以依法承租農(nóng)房。根據(jù)規(guī)定，租期最長20年。合同到期后，雙方可以另行約定。

　　市民下鄉(xiāng)租房養(yǎng)老、發(fā)展民宿……一時間康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)在各地開花。2018年，德陽開始通過農(nóng)交所線上平臺流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房，近3年累計(jì)流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房246宗，交易總金額4169.02萬元。2018年成交7宗，去年達(dá)173宗。交易價格也在攀升。順應(yīng)東風(fēng)，2019年，哈爾濱人安宏邈，在距離成都不足1小時車程的金牛村，譜下了自己的“詩和遠(yuǎn)方”。成都農(nóng)交所德陽所什邡服務(wù)中心主任鐘磊介紹，如今一座100多平方米的農(nóng)房，20年租期報(bào)價在20萬元左右，“交通、配套和環(huán)境越好，價格越高”，客戶來自全國各地，八成表示是用于養(yǎng)老。

　　2

　　更多“吃法”

　　村集體收儲、打包發(fā)租，與企業(yè)合作深度開發(fā)閑置資產(chǎn)

　　除了直接出租農(nóng)房，滿足城里人的養(yǎng)老需求外，盤活閑置農(nóng)房還有多種模式。

　　2018年起，萬佛村就開始盤活閑置農(nóng)房打造特色民宿，通過“村民+集體資產(chǎn)公司+平臺運(yùn)營公司”模式，對農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一改造和統(tǒng)一經(jīng)營。村民可以選擇收取房屋固定租金，也可以將農(nóng)房和土地的使用權(quán)折價入股。

　　直接出租農(nóng)房是比較簡單的一種盤活方式，省社科院原副院長郭曉鳴認(rèn)為，更好的發(fā)展方式是由集體經(jīng)濟(jì)組織對資源進(jìn)行整體打包，和外來的投資主體合作，然后進(jìn)行收益分配，這樣村民可以持續(xù)性分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增值收益。

　　但前提是，要解決如何整合農(nóng)房資源、對接市場需求、經(jīng)營管理等基礎(chǔ)性問題。

　　走在前列的成都、德陽兩地，通過農(nóng)交所搭建信息平臺，把閑置農(nóng)房掛到網(wǎng)上�！拔覀冞�提供交易鑒證等服務(wù)，降低交易成本、規(guī)范市場行為。還借助抖音賬號，把農(nóng)房視頻放到網(wǎng)上�！辩娎谡f。

　　村集體可以成為閑置農(nóng)房的收儲和統(tǒng)一開發(fā)利用主體。成都市蒲江縣甘溪鎮(zhèn)明月村，走“文創(chuàng)立村”的路子，目前已有74個文創(chuàng)項(xiàng)目落戶，不少項(xiàng)目正是租賃村民的老院落改造而成。村集體更多發(fā)揮管理和服務(wù)功能，“我們與環(huán)保公司合作，做污水處理系統(tǒng)，推動垃圾分類回收，提升村民思想觀念和鄉(xiāng)村整體環(huán)境。”村黨支部副書記吳俊江介紹。

　　鄉(xiāng)村美了，環(huán)境好了，村民的增收渠道也多了。“不只要盤活農(nóng)村閑置資源，還要通過文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展把更多收益讓渡給村民，現(xiàn)在村民可以分紅、打工，或者自己創(chuàng)業(yè)�！备氏�鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長左艷鵬介紹。

　　幾年前，村民彭雙英就把自家的小青瓦平房改造成了“草木染坊”，每年3月，村里茶葉、雷竹筍開采，她和丈夫就忙得不可開交，“很多游客來體驗(yàn)，一年有二三十萬元的利潤�！�

　　“村集體和村民以閑置農(nóng)房等資產(chǎn)入股，與企業(yè)合作搞經(jīng)營，萬佛村等進(jìn)行了有益嘗試�！笔∥�農(nóng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的優(yōu)勢在于統(tǒng)籌農(nóng)村資產(chǎn)資源、組織協(xié)調(diào)農(nóng)民，而工商企業(yè)等市場主體的優(yōu)勢在于經(jīng)營管理項(xiàng)目、參與市場競爭，只有把兩者緊密聯(lián)系起來、把各自的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，才能有效盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　3

　　多種風(fēng)險(xiǎn)

　　政策有“三禁止”，違規(guī)流轉(zhuǎn)易產(chǎn)生糾紛

　　但盤活閑置農(nóng)房，也暗藏風(fēng)險(xiǎn)。一是農(nóng)房權(quán)屬不明晰極易引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012-2016年，瀘縣一戶多宅率均維持在15%左右。中國人民大學(xué)宅基地制度研究課題組的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在瀘縣一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶或是有閑置、超占宅基地的農(nóng)戶，有將宅基地私下出租或者出讓給需要用宅基地的農(nóng)戶或經(jīng)營者。

　　“一戶多宅、超標(biāo)占地、非法轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象比較突出，一些村民私下交易、口頭約定，容易出現(xiàn)事后悔約、流轉(zhuǎn)糾紛�！笔∞r(nóng)業(yè)農(nóng)村廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

　　德陽市由市司法局搭臺，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心牽頭，律師事務(wù)所、公證處協(xié)同聯(lián)動“三書模式”，引入律師事務(wù)所和公證處的法律服務(wù)對流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)范，對交易雙方主體資格，房屋的真實(shí)性、合法性等進(jìn)行法律審查，并出具《律師法律審查意見及見證書》《公證書》《交易鑒證書》，確保閑置農(nóng)房的依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。而對于存在房屋產(chǎn)權(quán)糾紛、房屋邊界糾紛、與房產(chǎn)有關(guān)的債務(wù)糾紛等6種情形，一律不予受理交易。2018年8月以來，通過“三書模式”辦理閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)246宗。

　　記者在采訪時也發(fā)現(xiàn)，一些市民認(rèn)為長期租賃，就是變相到農(nóng)村買房。此前，中央一再重申，宅基地改革絕不是讓城里人下鄉(xiāng)去買房置地，還提出了閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)的三禁止原則——禁止違法違規(guī)買賣宅基地和改變宅基地使用性質(zhì)，禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會所，禁止簽訂閑置農(nóng)房所有權(quán)買賣合同。

　　“當(dāng)前由于閑置農(nóng)房估值偏低，容易成為資本青睞的對象，不規(guī)范的私下交易極易損害農(nóng)民的長期權(quán)益�！惫鶗曾Q認(rèn)為，還需警惕農(nóng)村自建房變身經(jīng)營性場所后出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

　　一些市民下鄉(xiāng)租賃農(nóng)房后，會進(jìn)行改建、翻修，設(shè)計(jì)和施工存在不規(guī)范等問題，還有的農(nóng)民將農(nóng)房用于經(jīng)營，但在變更用途前未辦理房屋質(zhì)量驗(yàn)收、消防安全驗(yàn)收等。

　　多位專家呼吁，當(dāng)前對農(nóng)房改擴(kuò)建缺乏監(jiān)管，尤其是農(nóng)房轉(zhuǎn)為經(jīng)營性場所后，安全風(fēng)險(xiǎn)陡增，要完善法律政策，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)監(jiān)管。

　　4

　　一項(xiàng)探索

　　農(nóng)房和宅基地改革一體化推動，發(fā)揮市場功能

　　“去年接待了一兩千人看房，但最后成交量不足一成�！辩娎谔寡裕�農(nóng)房流轉(zhuǎn)很大程度上是“表面熱鬧”。

　　“農(nóng)村土地資源是農(nóng)村最具潛力的自然資源，農(nóng)村最大的增長點(diǎn)在于宅基地改革�！睂＜移毡檎J(rèn)為，當(dāng)前在用地、資金、產(chǎn)權(quán)方面存在諸多約束和障礙，制約了閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用空間。

　　如何突破？自2015年第一輪試點(diǎn)后，新一輪改革試點(diǎn)已經(jīng)啟動。去年中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)了全國104個縣(市、區(qū))和3個地級市為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，資陽市、成都郫都區(qū)等地入選。

　　“農(nóng)房流轉(zhuǎn)和宅基地制度改革需要一體推動。”四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任、教授姚樹榮認(rèn)為，首先需要做好基礎(chǔ)性工作，規(guī)范開展房地一體的確權(quán)登記頒證工作，明晰土地與房屋產(chǎn)權(quán)，減少流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

　　更重要的是需要發(fā)揮市場作用。姚樹榮認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)房和宅基地估值較低，主要是因?yàn)橥恋毓苤葡�，市場需求被抑制。從改革試點(diǎn)地區(qū)來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，土地價格均實(shí)現(xiàn)了成倍增長。

　　“市場具有價格發(fā)現(xiàn)功能，由市場機(jī)制調(diào)節(jié)，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地市場逐步接軌，實(shí)現(xiàn)‘同地同權(quán)同價同責(zé)’，才能體現(xiàn)農(nóng)村土地和房屋的市場價值。此外，還需要擴(kuò)大農(nóng)民對宅基地及農(nóng)房的自主處分權(quán)，讓農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)的協(xié)商談判，分享更多收益。”姚樹榮說。

　　也有專家認(rèn)為，入市是一把雙刃劍，需要探索建立多種發(fā)展模式�！爸皇峭ㄟ^宅基地有償騰退后農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，村集體或者農(nóng)戶獲得較多的一次性收入，但同時意味著土地利用權(quán)利的根本讓渡，事實(shí)上放棄了通過土地來實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的長期權(quán)利，換句話說，仍然是短期化的一錘子買賣�！惫鶗曾Q說，現(xiàn)在稀缺的宅基地資源價值嚴(yán)重低估，應(yīng)當(dāng)更加重視村集體留地發(fā)展，把騰退的宅基地作為重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)的一個最重要資源，可以自己開發(fā)，也可以合作開發(fā)。